I
El fenómeno migratorio es un fenómeno estructural; la movilidad humana en busca de oportunidades y una vida mejor es una realidad constatada a lo largo de los años que va a continuar.
El marco jurídico español, presidido por la Constitución española, no sólo da cabida al fenómeno migratorio, sino que cuenta con un espacio y una normativa propias, que han tenido que ir adaptándose a los cambios y nuevas tendencias experimentadas en el tiempo.
España, con un pasado migratorio importante, ha ido construyendo su política migratoria sobre unas bases consolidadas: la primera, la estrecha cooperación interministerial con aquellos departamentos más implicados en la gestión de las diversas facetas del fenómeno migratorio y, también, la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración que proporciona un marco institucional, permanente y específico de consulta y acuerdo con los agentes sociales para gestionar las cuestiones que afecten al mercado de trabajo y su desarrollo normativo. Gracias a esa cooperación, se ha diseñado una política migratoria no sólo sólida y estable, sino también eficaz: una política migratoria integral, que incluye, en consonancia con los instrumentos internacionales de los que forma parte y muy señaladamente del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, que fue formalmente aprobado por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas mediante Resolución de 19 de diciembre de 2018 (A/RES/73/195), la lucha contra las causas profundas de las migraciones, la prevención y lucha contra la inmigración irregular, la atención humanitaria de las personas llegadas a costas y la acogida de quienes tienen una necesidad de protección internacional, con pleno respeto a los Derechos Humanos, y, finalmente, el establecimiento de canales de migración regular.
En segundo lugar, España forma parte de la Unión Europea y de su Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Participa, pues, en el diseño de las políticas de migración y asilo junto con las instituciones europeas, en la elaboración de normativa de la Unión. Dentro de ese marco europeo, la situación geográfica y estratégica de España es un elemento capital que debe tenerse en cuenta a la hora de diseñar una política migratoria estable, planificada y capaz de responder a los desafíos migratorios a medio y largo plazo.
Así pues, debido a la evolución del fenómeno migratorio y a la necesidad de adaptar la normativa a una realidad cambiante, resulta necesario aprobar un nuevo reglamento que aglutine las diversas y necesarias reformas, en lugar de llevar a cabo una modificación parcial del mismo. En concreto, se plantea simplificar y agilizar los procedimientos, evitando la presentación excesiva de documentos o por vías inadecuadas y la doble comprobación de los mismos requisitos; reducir los tiempos, excesivos, empleados para algunas vías de migración regular; mejorar la concreción jurídica respecto a las figuras y situaciones cubiertas por determinados permisos; contemplar, de manera expresa, los derechos de las personas trabajadoras migrantes, consagrados, además, en el derecho de la Unión Europea; conseguir una mayor claridad, también, en lo relativo a aquellas disposiciones comunes a todas las autorizaciones, como es el caso de la presentación de las solicitudes o las extinciones de las autorizaciones; la regulación de en qué supuestos, y bajo qué condiciones, se puede modificar el estatus migratorio de una persona, y de sus familiares, algo que resultaba necesario dada la confluencia de varias figuras jurídicas y la dificultad, tanto para el operador jurídico como para el propio titular de la autorización, de efectuar esa transición con seguridad jurídica.
II
Este real decreto se estructura en un artículo único que aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y cuatro disposiciones finales.
Por su parte, el reglamento que aprueba este real decreto se compone de doscientos sesenta y cinco artículos, divididos en quince títulos, diecinueve disposiciones adicionales, y una disposición transitoria única.
Las modificaciones que se introducen afectan de manera generalizada a todas las situaciones de las personas extranjeras en España. De aquí que se vea conveniente hacer un breve repaso de cada título que compone el nuevo Reglamento.
En el título I, relativo al régimen de entrada y salida de territorio español, los principales cambios se introducen con el fin de ajustar la normativa española a las disposiciones de la Unión Europea y especialmente al Código de Fronteras Schengen. Así, se sustituye el concepto de puesto fronterizo por paso fronterizo y se aumentan las referencias al mencionado texto de la Unión.
El título II, que anteriormente únicamente regulaba el tránsito aeroportuario, pasa a disponer todo lo relativo a visados, contemplando así su definición, las clases de visado que existen (de tránsito aeroportuario, de estancia de corta duración, y de larga duración), así como el procedimiento y los requisitos en cada caso. De esta manera, se regula de una manera más clara y ordenada cada tipo de visado, contribuyendo así al mejor entendimiento de los procedimientos.
Teniendo en cuenta el importante número de visados que se expiden en las oficinas consulares (más de 1.300.000 en 2023, según datos del Observatorio Permanente de Inmigración (OPI), de los cuales el 84 % corresponde a visados de corta duración y el 16 % a visados de larga duración), resultaba necesario contar con un título propio que regulase esta figura y profundizara en el procedimiento a seguir. De esta manera, se establecen requisitos generales para la expedición del visado, cuya valoración corresponderá a la oficina consular, y requisitos específicos para cada tipo de autorización, cuya valoración corresponderá a la oficina de extranjería competente.
El título III, relativo a la estancia, sufre cambios tanto en las estancias de corta duración como en las de larga duración.
En el ámbito de las estancias de corta duración, se hace una remisión más directa al derecho de la Unión, de aplicación para este supuesto, y se especifican los requisitos para las prórrogas de estancia sin visado, ya en el ámbito del derecho nacional.
Respecto a las estancias de larga duración, se introducen una serie de modificaciones en la estancia por estudios, cuya denominación pasa a ser estancia por estudios, movilidad de alumnos, servicios de voluntariado o actividades formativas. Según datos del OPI a 31 de diciembre de 2023 se encuentran en vigor 75.857 autorizaciones (de las cuales un 70 % son autorizaciones iniciales y para cursar estudios superiores), con una media de veintiséis años de sus titulares. El objetivo de la reforma en este ámbito es regular mecanismos que permitan formar talentos, fomentar su empleabilidad y con la nueva regulación de la modificación de estatus, retenerlos.
Asimismo, se aclara cada tipología de estudios o actividades formativas incluidas en la autorización con el fin de aportar seguridad jurídica y mejorar la transposición de la Directiva 2016/801/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair. Además, se aporta seguridad jurídica respecto al tipo de instituciones y centros en los que se pueden cursar los estudios y las actividades normativas, algo no regulado reglamentariamente hasta ahora. Para ello, y como novedad, se prevé la creación del Registro de Instituciones y Centros de Enseñanza Superior.
Por otra parte, se suprimen de este título las figuras de prácticas no laborales y de actividades de investigación, ya que se encuentran ambas reguladas en la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización.
El título IV, dedicado a la residencia temporal, recoge grandes cambios respecto a este tipo de autorizaciones, que concentraban a 31 de diciembre de 2023 a alrededor de 450.000 personas (una variación del 20 % con respecto al año anterior). Así, se ordenan los requisitos aplicables, estableciendo unos generales aplicables a todas las autorizaciones de residencia, y requisitos específicos para cada tipo de autorización.
Asimismo, se eliminan las figuras de investigación, Tarjeta azul-UE y prestaciones transnacionales de servicios, que se encuentran reguladas en la Ley 14/2013, de 27 de septiembre; y se introduce la autorización de residencia temporal de familiares de personas con nacionalidad española.
Por otro lado, se regula la autorización de trabajo de duración determinada como una especialidad dentro de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena inicial en línea con la normativa laboral; y, con el fin de flexibilizar el ejercicio de la actividad laboral, se autoriza el trabajo por cuenta propia en paralelo con el trabajo principal por cuenta ajena.
A su vez, respecto a la reagrupación familiar, se establece una edad mínima de dieciocho años para la reagrupación de cónyuges; se introduce la definición de vivienda de acuerdo con Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. También, se clarifican los miembros de la familia que pueden reagruparse; se modifica el periodo de convivencia requerido para el permiso independiente para el/la cónyuge en línea con la reagrupación de familiares de ciudadanos comunitarios que ejercen la libre circulación; y se transpone al ordenamiento jurídico español parte de la Directiva (UE) 2021/1883 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de octubre de 2021 relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países con fines de empleo de alta cualificación, y por el que se deroga la Directiva 2009/50/CE del Consejo, regulando la expedición de permisos autónomos a los familiares de las personas titulares de una Tarjeta azul-UE por acumulación de periodos en otros Estados Miembros.
Se crea un nuevo capítulo para regular la autorización de residencia temporal de familiares de personas con nacionalidad española. El Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril modificó el artículo 124.3 del reglamento de la ley orgánica ampliando la figura del arraigo familiar a aquellas personas que, estando en España, tienen un vínculo con un ciudadano español en la forma de cónyuge, pareja de hecho acreditada, ascendientes o descendientes.
